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Politik auf der Schuldenbremse

Gastredner der Frühjahrssitzung der Juristischen Gesellschaft Tübingen am 23. Mai 2012 im Audimax war der Finanz- und Wirtschaftsminister des Landes Baden-Württemberg, Dr. Nils Schmid, der zum Thema "Politik auf der Schuldenbremse" sprach.
Politik auf der Schuldenbremse

Minister Dr. Nils Schmid, MdL

 

Professor Hermann Reichold begrüßte als Vorsitzender der Juristischen Gesellschaft die zahlreich im Audimax erschienenen Zuhörer und stellte den Referenten vor. Er freute sich, den Minister gerade am Verfassungstag begrüßen zu können und drückte seine Erwartung aus, einen sowohl politisch als auch verfassungsrechtlich spannenden Vortrag zu hören. Mit Schmid sei ein Politiker nach Tübingen gekommen, der seine hier entwickelten wissenschaftlichen Wurzeln nun in die tägliche politische Praxis transponieren müsse.

Minister Schmid begrüßte die Möglichkeit, mit seinem Vortrag an seine Dissertation aus dem Jahr 2006 anknüpfen zu können. Für dieses Forschungsprojekt habe es damals zwei Impulse gegeben. Einerseits sei er als finanzpolitischer Sprecher der SPD-Fraktion konkret mit den Mängeln des alten Staatsverschuldungsrechts konfrontiert gewesen, zum anderen sei sein Doktorvater, Professor Ferdinand Kirchhof, damals in der verfassungsrechtlichen Debatte sehr engagiert gewesen.

Das Staatsverschuldungsrecht von 1969 sei stark von den Lehren John Maynard Keynes’ geprägt gewesen. Dessen Vorgaben, nämlich Verschuldung in der Krise und Rückführung der Schulden im Aufschwung, hätten nur hinsichtlich der Verschuldung gut funktioniert. Mit der Rückführung habe es eigentlich nie gut ausgesehen. Dies sei zwar nicht allein ein Fehler der Politik, sondern auch der Struktur, aber es habe bald Einigkeit darüber bestanden, dass diese Regeln unzureichend seien. Dies beginne bereits beim Begriff der Schulden. Man könne diesen formell oder materiell verstehen. Die traditionelle verfassungsrechtliche Lehre habe sich stets für den formellen Begriff ausgesprochen. Schmid stellte das Liegenschaftsmodell des Landes Schleswig-Holstein als besonderes krasses Beispiel der Auswirkungen einer rein formellen Betrachtung dar. Dieses habe mit einer groß angelegten Sale-and-lease-back-Aktion für große Teile der landeseigenen Liegenschaften einen einmaligen Milliardengewinn erzielt, der dazu geführt habe, dass der Haushalt formal den Vorgaben entsprochen habe. Doch im Gegenzug sei das Land die Verpflichtung eingegangen, über Jahrzehnte hinweg Miete zu zahlen. Für den materiellen Schuldenbegriff gebe es hier aber keinen Unterschied zur Kreditaufnahme, was Schmid als nachvollziehbar bezeichnete. Schließlich sei es für den Landeshaushalt egal, ob dieser Mietzinsen oder Kreditzinsen zu zahlen habe. Damit habe die Anwendung des materiellen Schuldenbegriffs eigentlich schon im alten Recht nahe gelegen. Ein weiteres Problem seien die fehlenden Regelungen über das Staatsvermögen. Höchstens forderten die Landesverfassungen eine Vermögensauflistung, nie aber eine echte Vermögensbilanz. Dies führe dazu, dass das Wechselspiel zwischen Vermögen und Verschuldung nicht transparent sei.

Die mit der Föderalismusreform II eingeführte Schuldenbremse haben mit ihrem Weg weg von der durch die Investitionssumme nach oben begrenzten Verschuldung und hin zum ausgeglichenen Haushalt zwar einige Probleme gelöst. Der formale Schuldenbegriff verblieb aber weiter in der Verfassung. Einzig der europäische Einfluss durch die Maastricht-Kriterien, die die Berücksichtigung einmaliger Veräußerungserlöse ausschließen, führe hin zum materiellen Schuldenbegriff. Schmid drückte die Hoffnung aus, dass die Änderungen im Verschuldungsrecht nun aber auch zu einer anderen Auslegung des Schuldenbegriffes führen könnten.

Größtes Problem der Neuregelung sei folgende strukturelle Unebenheit: Während der Bund sich ein Verschuldungsfenster vorbehalten habe, fehle dieses den Ländern, obwohl diese viel weniger Hebel in der Finanzpolitik hätten. Dies habe auch die Föderalismusreform nicht korrigiert. Weiterhin hätten die Länder kaum Steuerautonomie. Eine Ausnahme sei der neue Hebesatz der Grunderwerbsteuer. Dessen Anhebung in Baden-Württemberg habe eine sinnvolle politische Diskussion angestoßen. Die Entscheidungsträger hätten sich tatsächlich zwischen Einnahmen- und Ausgabenseite entscheiden können und sich dabei für eine höhere Grunderwerbsteuer und dafür einen stärkeren Ausbau der Kinderbetreuung ausgesprochen. Schmid drückte seine Überzeugung aus, dass dieser Mechanismus auch bei anderen Steuerarten funktionieren werde. Er sah die Gefahr, dass, wenn 2018 die Schuldenbremse für die Länder greifen wird, viele nicht in der Lage sein werden, dies auch tatsächlich umzusetzen. Dann komme entweder die Diskussion um die Abschaffung der Schuldenbremse in Betracht oder aber die Finanzierung der Länder müsse verbessert werden. Dies könne einerseits durch eine Umverteilung der Steuereinnahmen oder aber - und dies bevorzugte Schmid - durch eine Delegation der Festlegung der Hebesätze auf die Länder erfolgen.

Im zweiten Teil seines Vortrags ging Schmid auf die Umsetzung der Schuldenbremse im Land Baden-Württemberg ein und berichtete stolz, dass bereits einige Elemente moderner Haushaltspolitik eingeführt worden sein. So werde bis 2016 eine Vermögensrechnung stattfinden, ohne dass hierzu ein überobligatorischer Aufwand zur Inventarisierung insbesondere von Kunstgegenständen erforderlich sei. Zudem habe man ein Haushaltscontrolling eingeführt, welches bestehende und neue Ausgaben kontrolliere, um den Fachministern offenzulegen, wo das Geld hinfließt. Schmid versicherte, dass ein aufrichtiger Fachminister hieran auch ein echtes Interesse habe. Weiter sei man dabei, schrittweise die Doppik in abgeschwächter Form einzuführen. Dabei bleibe das kamerale System zwar maßgeblich, Schmid drückte aber die Hoffnung aus, dass durch die Gewöhnung an die doppelte Haushaltführung sich noch zu seinen Lebzeiten die Doppik durchsetzen werde.

Als wichtigen Schritt bezeichnete er den zu Beginn der Legislaturperiode durchgeführten Kassensturz. Diese "Eröffnungsbilanz" zeige ungeschminkt die schwierige Finanzlage des Landes auf. Es seien Belastungen sichtbar geworden, die formal keine Schulden seien. Zu den 43 Milliarden Euro "echten" Schulden treten verlagerte Verpflichtungen in Höhe von 20 Milliarden Euro, die aufgrund der Schulden in landeseigenen Unternehmen bestehen. Allerdings stünden denen auch Gegenwerte entgegen, von denen man aber nicht definitiv sagen könnte, was sie tatsächlich wert seien. Hinzu kämen insbesondere ungedeckte Pensionsverpflichtungen und der Sanierungsstau durch verschobene Instandhaltungen an landeseigenen Liegenschaften und Straßen. Auch einmalige Effekte, wie die Auflösung von Rücklagen oder die erzwungene Sonderausschüttung durch Landesbeteiligungen hätten die Haushaltslage verzerrt. Eine solche "Plünderung" der Reserven sei eben nicht wiederholbar. Schmid forderte den Abschied von der Ein-Jahres-Betrachtung. Würde man beispielsweise den ausgeglichenen bayerischen Landeshaushalt einer doppischen Betrachtungsweise unterziehen, so sei auch dieser nur noch halb so schön.

Bei der Umsetzung der Schuldenbremse bewege man sich in einem Dreieck von Normierungen. Zu der eigentlichen Schuldenbremse in Art. 143d GG trete eine bereits früher eingeführte einfachgesetzliche Sonderregelung in § 18 LHO und seit neuestem auch noch der europäische Fiskalpakt. Die landesrechtliche Regelung sei der Versuch gewesen, den Gedanken der Schuldenbremse schon mal im Land einzuführen. § 18 LHO sieht dabei ein Einfrieren des Schuldenstandes vor, erlaubt aber Ausnahmen, die etwas enger sind als die ursprüngliche Regelung im Grundgesetz. Die Folge dieser Regelung sei zunächst eine Null-Verschuldung gewesen, die sich dann in der Krise durch Konjunkturpakete stark erhöht habe. In den Jahren 2009 und 2010 habe man von der Ausnahmeregelung Gebrauch machen müssen. Zwar sei keine Naturkatastrophe, aber eine Finanzkatastrophe eingetreten. Für das Jahr 2011 habe man dann festgestellt, dass diese Naturkatastrophe Weltwirtschaftskrise noch nachwirke.

Es stelle sich nun aktuell die Frage, wie das Verhältnis der Schuldenbremse im Grundgesetz zu § 18 LHO sei. Dabei gäbe es volkswirtschaftliche und verfassungsrechtliche Problemkreise. Man müsse im Lichte der Finanzkrise untersuchen, was eigentlich der Rückgang von Steuereinnahmen sei und ob dies tatsächlich der richtige Maßstab zur Bewertung ist. Verfassungsrechtlich müsse man untersuchen, ob § 18 LHO eine im Vergleich zur Schuldenbremse strengere Regelung oder aber ein aliud sei. Schmid war der Auffassung, ein strukturell ausgeglichener Haushalt, wie ihn das Grundgesetz fordere, und eine Null-Verschuldung seien unterschiedliche Dinge. § 18 LHO könne wegen der Ausnutzung von Einmaleffekten sogar kontraproduktiv sein.

Inzwischen überlagere der EU-Fiskalpakt die Diskussion. Die Blindheit der EU für föderale Systeme führe zu einer Gesamtbetrachtung aller Haushalte der Bundesrepublik. Spannend sei in dieser Hinsicht auch noch, inwieweit Sozialversicherungsträger einzubeziehen seien. Verfassungsrechtlich warf Schmid die Frage auf, ob ein Ratifizierungsgesetz Art. 143d GG überlagern könne. Er betonte, dass sich die Länder alle nach Maßgabe dieser Verfassungsnorm auf die schwierigen kommenden Jahre vorbereiteten. Die Umsetzung des Fiskalpakts sei ein gravierender Eingriff in die Haushaltsautonomie der Länder. Er hielt es für sehr fraglich, ob dies durch ein Ratifizierungsgesetz möglich sei oder ob hierfür nicht eine Grundgesetzänderung nötig wäre. Er schlug vor, die Länder zur Vorlage von Schuldenabbauplänen zu verpflichten, es aber zu unterlassen, ihnen konkrete Abbauvorgaben zu machen.

Abschließend stellte Schmid fest, dass der Schuldenabbau in Baden-Württemberg ein Spiel mit drei Bällen sei. Im Ergebnis werde es wohl zu einer Anpassung des § 18 LHO und der Landesverfassung an das Grundgesetz kommen. Er betonte hierbei die Wichtigkeit, den Föderalismus hochzuhalten. Er versicherte, dass sich die Koalition ihrer Verpflichtungen aus dem Koalitionsvertrag bewusst sei und fleißig am Abbau der Schulden arbeite. In Richtung des Bundes forderte er, auf weitere Vorschriften zum Abbau zu verzichten und lieber mehr Geld zur Verfügung zu stellen.

In der von Professor Christian Seiler geleiteten Diskussion wurde engagiert die Frage der Einführung der Doppik in den Kommunen, die Bildung von Rücklagen für Pensionsverpflichtungen und auch der Länderfinanzausgleich diskutiert. Schmid verwahrte sich hier dagegen, anderen Ländern Vorschriften zur Haushaltsführung zu machen. Nötig sei es vielmehr, die Anreize zu verändern. Im Zweifel müsse man eine Verfassungsklage anstrengen, um wieder Bewegung in die Diskussion zu bringen. Allerdings sollte eine materielle Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht nach Möglichkeit vermieden werden. Wichtig sei, dass in den kommenden Verhandlungen über den Länderfinanzausgleich alles auf den Tisch komme und intensiv diskutiert werde.

Am Ende der Veranstaltung dankte Reichold dem Redner herzlich für seinen Vortrag und seine Beteiligung an der Diskussion und lud die Zuhörer noch zu einem kleinen Imbiss in der Wandelhalle ein.

Weitere Bilder der Veranstaltung finden Sie hier.